Цифровая трансформация: как освободить государство от его собственных оков?
Схема платформенного варианта контроля за исполнением 230-ФЗ
Агентство стратегических инициатив продолжает проводить заседания экспертной группы по цифровой экономике под руководством Владимира Румянцева. Мы уже рассказывали об обсуждениях плюсов и минусов различных подходов к разработке программы «Цифровая экономика» и убероподобных бизнесов. 15 марта темами разговора стали вопросы цифровизации законоприменительной деятельности и перспектив существующих государственных информационных систем.
В поисках неуловимого драйвера
Анализ ведущихся в экспертных кругах дискуссий по проблеме движущей силы цифровизации российской экономики пока не позволяет дать однозначный ответ. Могут ли таким драйвером стать крупные корпорации? Очевидно, не могут: инерция устоявшихся бизнес-процессов больших структур всегда будет находиться в непримиримом конфликте с экономикой цифровых платформ, поскольку платформы ломают все устоявшееся. Позиция кудринского Центра стратегических разработок — если государство подвинется и освободит больше места для бизнеса, то цифровая экономика вырастет сама собой. Но это — не ответ на вопрос о драйвере, скорее — ответ на вопрос о тормозе. Смогут ли повести за собой ИТ-компании? Тоже сомнительно. Они — создатели инструментария, оружейники, а не воины. И, как показала практика, в качестве оператора цифровых платформ обычно чувствуют себя не в своей тарелке. Пока вопрос так и остается вопросом.
Что не так в государстве?
Одно из ключевых выдвинутых экспертной группой положений: тяга к государственному регулированию всего и вся — неизбывная российская традиция. А что нельзя превозмочь — лучше уж возглавить. Хотя бы в чем-то. Лидеры группы предложили целую программу системных шагов по приведению к здравому смыслу российского государственного регулирования.
А в чем, собственно, государство провинилось против здравого смысла? На законотворческом уровне — в том, что, как бы спеша за ускоряющемся технологическим прогрессом, со все возрастающей скоростью генерирует противоречащие друг другу нормативные акты. Сегодня мощность генератора достигла 500 законов в год. И как ни кивай на то, что радикальность наших законов компенсируется необязательностью их исполнения, игнорировать законы невозможно: они создают реальные барьеры и опутывают своими противоречиями всю экономику.
Законотворчество — это лишь первая волна проблем. Второй волной за нею следуют подзаконные акты и законоприменительная практика. Каждый закон предполагает инструменты контроля за его исполнением. И такие инструменты создаются. Но что они из себя представляют и как работают? Могут ли они в принципе справиться с ситуациями, когда под регулирование подпадает огромное количество участников взаимодействий? Особенности законоприменительной волны хорошо видны на примере одного из последних законов — так называемого «антиколлекторского закона» № 230-ФЗ.
На сегодня имеется 45 млн. россиян с задолженностями по банковским кредитам, а количество нарушений по возвратам с их стороны прирастает на 3 млн. ежемесячно. При этом закон предписывает службе судебных приставов собирать, учитывать и хранить заявления должников об отказе взаимодействия с коллекторами, их согласие/несогласие на обработку персональных данных, уведомления и жалобы должников. А также своевременно готовить и рассылать свои уведомления и ответы должникам. При этом должники, согласно закону, по каждому не устраивающему их взаимодействию с коллектором должны предъявлять в ФССП аудиозаписи телефонных разговоров с коллекторами, sms, e-mail и другие типы переписки с ними. Чтобы справиться со всем этим электронным и бумажным документооборотом, ФССП должна формировать и хранить более миллиарда файлов ежегодно! Естественно, справиться с такими объемами работы она не в состоянии. Процессы, запускаемые этой ситуацией, подобны раскручивающейся спирали саморазрушения. Сначала недовольство и жалобы граждан на бесчинства коллекторов. За ними следует шумиха в прессе. Реагируя на нее, Дума принимает закон. Затем следуют безуспешные попытки контролировать его исполнение. Система контроля не справляется, исполнение закона буксует. Как результат — снова жалобы граждан, снова шумиха в прессе и все пошло по новому кругу, когда на одни невыполнимые законы начинают наворачиваться новые, еще более невыполнимые. Тем временем предмет регулирования превращается в вечную, десятилетиями не разрешаемую проблему.
Вывод. Традиционные инструменты государственного регулирования, опирающиеся на бумажные документы и многозвенные цепочки их движения по клеркам и чиновникам, требуют такого времени и таких человеческих ресурсов, которых у государства просто нет и быть не может. Порядок исполнения законов неимоверно трудозатратен. Настолько, что полностью реализовать предписанные регламентами процедуры не удалось бы, даже если мобилизовать на это все население страны, сорвав людей с рабочих мест и пересадив на стулья госслужащих.
Все на спасение государства от государства!
Решение проблемы есть, и это решение — цифровая платформа. Только автоматизация делает возможным применение законов в том виде, в каком это прописано и предписано. Машинные алгоритмы не спят, крайне редко ошибаются, не берут взяток и работают в миллионы, если не в миллиарды раз быстрее человека. Что же касается архитектуры и функциональных блоков цифровой платформы исполнения законов, то их контуры в общем-то понятны. Уже разработана конкретная блок-схема платформенного варианта контроля за исполнением 230-ФЗ. Соответственно, под каждый закон может создаваться аналогичная цифровая платформа, обеспечивающая контроль за его исполнением и не требующая для этого немыслимого количества госслужащих.
Учить или не учить?
Следует ли в качестве обязательного этапа цифровизации экономики рассматривать проведение глубокого цифрового ликбеза среди всех госслужащих? По этому вопросу развернулась горячая дискуссия, показавшая всю неоднозначность и глубину проблемы. Теоретически в возможностях того или иного цифрового инструмента никто не сомневается. И, конечно же, для того, чтобы эти возможности реализовать, госслужащие должны уметь обращаться с инструментом. Но достаточно ли одних только возможностей инструмента и одних только умений людей? Что, в конце концов, сильнее — мощь цифрового инструмента или мотивы людей в ситуации, когда внедрение инструмента вступает в прямой конфликт с интересами госслужащих и грозит потерей рабочих мест? Основной риск ликбеза формулируется следующим образом: не даст ли подобное обучение прямо противоположный результат? Не вооружит ли оно дополнительно тех, кто не заинтересован в новациях и сопротивляется им, новыми компетенциями и знаниями для саботажа?
Есть ли светлое будущее у государственных информационных систем?
На сегодняшний день только на федеральном уровне существует порядка 400 государственных информационных систем (ГИС). И еще около 1000 региональных. Это добротное железо, нормальная айтишная квалификация обслуживающего персонала, а главное — колоссальное количество накопленных данных, потенциал которых используется лишь на доли процента. По сравнению с такими цифровыми платформами как Alibaba, E-bay или SmartCAT, ГИСы в качестве инструментов самоуправляемой цифровой экономики абсолютно нефункциональны.
Почему до сих пор не удается перестроить ГИСы в цифровые платформы с полноценным платформенным функционалом? Здесь мы снова упираемся в проблему законотворчества и законоприменения. Нехитрый математический расчет показывает: для того, чтобы создать ГИС, соблюдая при этом все требования регламентов и предписаний на этот счет, требуется в общей сложности ... 75 месяцев! И требует вся эта громоздкая процедура около 2 млрд. руб. Понятно, что если попытаться реконструировать под нормальную цифровую платформу какую-либо ГИС, то затраты времени и денег будут сопоставимыми. Денег таких взять неоткуда. Да и сроки такие, что к моменту завершения реконструкции сменится уже несколько поколений цифровых технологий. То есть, либо на месте прежней ГИС будет выстроено неконкурентоспособное старьё, либо осовремененная ГИС к моменту готовности безнадежно устареет. Альтернативный путь — цифровые платформы в частном секторе, создавать которые можно гораздо быстрее, дешевле и без вложения государственных средств.
Кто построит цифровые платформы новой экономики?
Если привести в систему аргументы в пользу негосударственных или не полностью государственных (государственно-частное партнерство) цифровых платформ, то выглядеть они будут примерно следующим образом.
1. Кто конкретно мог бы выступить заказчиком проектов создания государственных цифровых платформ? Какая-либо государственная структура? Это далеко не самый перспективный кандидат: до сих пор, выступая заказчиком подобных проектов, госструктуры едва-едва справлялись с тем, чтобы удовлетворить всем требованиям нормативных актов. Что же касается учета интересов отрасли и создания чего-то реально полезного, то для этого ресурса и отведенных сроков уже не хватало. Государственные экспертные службы? Но как только эксперт перестает плясать под дудку чиновника, он тут же теряет свою роль в госструктуре и возможность быть заказчиком. Выходит, заказчиком может быть только бизнес, который уже сегодня создает полноценные цифровые платформы, и не только на Западе, но и в России.
2. На чьи деньги можно было бы реализовать проекты? Если на государственные, то деньги ничьи и сильно переживать за них некому. Значит, деньги могут быть только чьи-то персонально, то есть деньги частных компаний и их учредителей. Кто может нести персональную ответственность за качество результата? Если назначить ответственным чиновника, то он, по хорошо уже отработанной технологии, всегда сумеет рассредоточить ответственность по неопределенному количеству лиц и сам персонально ни за что не ответит.
3. Чьи задачи мог бы реально решать такой проект, если его затеет государство? В лучшем случае — задачи самого государства, но не задачи индустрий. А как можно будет оценить эффективность подобного государственного проекта? Если говорить об объективной оценке, то никак. Потому что денег на адекватную оценку собственного произведения государственная организация ни за что не выделит.
Существенное препятствие к использованию накопленных в ГИСах данных состоит в том, что многие данные являются закрытыми. Как правило, не из соображений национальной безопасности. Реальный мотив — скрыть от посторонних глаз беспорядок и раскоординацию в том секторе госуправления, которого касаются эти данные. Поэтому в доступе оказываются не первичные («сырые»), полные и достоверные данные, а усредняющая и обобщающая аналитика.
Практика показывает, что цифровые платформы, создаваемые в интересах и по инициативе бизнеса, органичным образом собирают на себе участников той или иной сложившейся индустрии. В отличие от ГИСов, эти платформы не вносят во взаимодействия экономических субъектов тех осложнений и помех, которые создаются межведомственными барьерами.
Тем не менее, по залежам информации в ГИСах — как и с газом и нефтью, мы — впереди планеты всей. И уж коль скоро человечество живет надеждой, что сможет извлекать блага из уже накопленных данных, то нам грешно не возлагать надежды на хранимые в ГИСах «полезные ископаемые».
Автор: Юрий Пахомов
28.03.2017