Анатомия государства: Как государство преодолевает ограничения
Как мудро заметил Бертран де Жувенель (Bertrand de Jouvenel), за прошедшие столетия люди выработали концепции для проверки и ограничения власти Государства; в свою очередь, Государство, с помощью своих союзников интеллектуалов, сумело преобразовать эти концепции, одну за другой, в интеллектуальные штампы легитимности и добродетели для применения в своих указах и действиях. Изначально в Западной Европе концепция божественной власти предполагала, что короли могут править, лишь в соответствии с божественным законом; короли вывернули эту концепцию наизнанку, превратив в штамп божественного оправдания всех королевских действий. Концепция парламентской демократии начиналась как народный контроль над монархическим правлением; а закончилась она парламентом, ставшим жизненно важной частью Государства и, во всех отношениях, полностью новым правителем. Как заключил де Жувенель:
Многие, кто писал по поводу теорий власти, сумели создать какой-нибудь ... ограничивающий механизм. Но, в конце концов, каждая такая теория, рано или поздно, теряла своё первоначальное назначение и начинала действовать как трамплин к Власти, получая могущественную поддержку какого-нибудь невидимого правителя, который, со временем, успешно себя с нею идентифицировал. (Де Жувенель, О власти, De Jouvenel, On Power, pp. 27ff.)
То же самое с более узкоспециализированными доктринами: "естественные права" индивида, закреплённые Джоном Локком и Биллем о правах, превратились в государственническое "право на работу"; прагматизм перевернул аргументы в защиту свободы в аргументы против сопротивления покушениям Государства на свободу и так далее.
Разумеется, самой амбициозной попыткой наложить ограничения на Государство стал Билль о правах (десять поправок), а также другие ограничивающие части Американской Конституции, в которых записанные ограничения на правительство стали фундаментальным законом, предназначенным для интерпретации судебной властью, предполагающейся независимой от других ветвей власти. Все американцы знают, как создание ограничений Конституцией неумолимо росло в течение последнего столетия. Но немногие были так же догадливы, как профессор Чарльз Блэк (Charles Black), увидевший, что Государство в процессе этих изменений, во многом, трансформировало роль юридического анализа из ограничивающего механизма в просто ещё один инструмент обеспечения идеологической легитимности действий правительства. Поскольку юридическое признание "неконституционности" является могущественным препятствием власти правительства, то явный или подразумеваемый вердикт "конституционности" стал могучим оружием воспитания общественного принятия всё растущей власти правительства.
Профессор Блэк начинает свой анализ с указания критической нобходимости "легитимности" для выживания любого правительства; это узаконивание обозначает базовое принятие большинством правительства и его действий. (Чарльз Блэк, Народ и суд, Charles L. Black. Jr., The People and the Court (New York: Macmillan, 1960), pp. 35ff.)
Признание легитимности стало особой проблемой в таком государстве, как Соединённые Штаты, где "независимые ограничения встроены в теорию, на которой основывается правительство". Всё, что нужно, как добавляет Блэк, — это способ, которым правительство может убедить общественность в том, что его растущая власть, в действительности, "конституционна". А это, как он заключает, и стало основной исторической функцией юридического анализа.
Давайте позволим Блэку проиллюстрировать это:
Наивысший риск [для правительства] — это недовольство и возмущение, широко распространившиеся среди населения, а также потеря морального авторитета правительством как таковым, вне зависимости от того, как долго он сможет поддерживаться силой инерции или отсутствием привлекательной и немедленно доступной альтернативы. Практически все, кто живёт под ограниченной властью правительства, рано или поздно подвергаются какому-нибудь правительственному действию, которое, в зависимости от частного мнения, человек воспримет как превышение полномочий или великодушно простит правительству. Мужчину призывают в армию, хотя в Конституции ничего не написано насчёт призыва. ... Фермеру говорят, сколько пшеницы ему выращивать; а он считает, — и, как он обнаруживает, некоторые уважаемые юристы тоже так считают, — что у правительства не больше прав говорить ему, сколько выращивать пшеницы, чем прав говорить его дочери, за кого ей выходить замуж. Человека отправляют в федеральное исправительное учреждение за то, что он сказал, чего хочет, и он меряет свою камеру шагами, читая вслух наизусть: ... "Конгресс не будет принимать законов, ограничивающих свободу слова". ... Бизнесмену говорят, о чём ему можно задавать вопросы, а о чём — нужно, чтобы получить остатки сливок.
Есть достаточно реальная опасность, что каждый из этих людей (а кто не из их числа?) сравнит концепцию ограничения правительства с реальностью (какую видит) вопиющего нарушения действующих ограничений и придёт к очевидному выводу относительно соответствия его правительства критерию легитимности. (Там же, стр. 42–43.)
Эта опасность предотвращается с помощью продвигаемой Государством доктрины, согласно которой есть лишь одно учреждение, которое должно иметь право решающего голоса в вопросах конституционности, а это учреждение, в конечном счёте, должно быть частью федерального правительства. (Там же, стр. 52: Основная и самая нужная функция [Верховного] Суда — это легализация, а не лишение законной силы. Что нужно правительству ограниченных возможностей, в начале и всегда, — так это способ успокоения граждан касательно того, что им были приняты все меры в пределах человеческих возможностей, чтобы оставаться в границах своих полномочий. Это условие его легитимности, а легитимность, в дальней перспективе, является условием его выживания. Суд же, в течение своей истории, действовал с целью легитимизации правительства.)
Ведь, хотя кажущаяся независимость федеральной судебной власти и сыграла ключевую роль в восприятии её действий как добродетельного и святого Судебного Решения в глазах народных масс, также всегда верно и то, что судебная власть — это часть, притом небольшая, аппарата правительства, назначаемая исполнительной и законодательной властями. Блэк признаёт, что это означает, что Государство назначило само себя судьёй в своём деле, нарушив этим базовый юридический принцип, направленный на справедливость решений. Он бесцеремонно отвергает возможность какой-либо альтернативы.
С точки зрения Блэка, это «решение», хоть и парадоксально, но жизнерадостно самоочевидно: Предел власти Государства ... должен наступить там, где его установит закон. А кто установит этот предел, кто вынудит его соблюдать самую могучую силу? Ну как же, само Государство, конечно, с помощью судей и законов. Кто контролирует рассудительных? Кто обучает мудрых? (Там же, стр. 32-33).
А также: Когда вопросы касаются власти правительства суверенной нации, невозможно найти арбитра, который вне правительства. Каждое национальное правительство, до тех пор пока оно правительство, должно иметь право окончательного решения по поводу собственной власти. (Там же, стр. 48-49)
Блэк добавляет:
Задача, таким образом, состоит в том, чтобы разработать такой способ выработки правительственных решений, который [как предполагается] уменьшит до терпимого минимума интенсивность сопротивления тому факту, что правительство является судьёй в своём собственном деле. Решив эту задачу, вы можете лишь надеяться, что это сопротивление, пусть теоретически всё равно сильное [выделено мною], на практике потеряет достаточно сил, чтобы легитимизация работы принимающего решения института выиграла одобрение. (Там же, стр. 49.)
В конечном счёте, Блэк решает, что установление справедливости и легитимности с помощью постоянного суждения Государством самого себя является "неким чудом". Приписывание чудес правительству напоминает оправдание правительства Джеймсом Бурнхэмом (James Burnham) с помозью мистицизма и иррациональности:
В древние времена, до того, как иллюзии науки затемнили традиционную мудрость, основатели городов были известны как боги или полубоги. ... Ни источник, ни оправдание власти не могут быть выражены полностью в рациональных терминах. ... Почему я должен принимать наследственный, демократический или любой другой признак легитимности? Почему какой-то принцип должен оправдывать правление данного человека надо мной? ... Что ж, я принимаю этот принцип. ... Принимаю потому, что жизнь такова и была такой. Джеймс Бурнхэм, Конгресс и американская традиция, James Burnham, Congress and the American Tradition (Chicago: Regnery, 1959), pp. 3–8.
Но что, если кто-то не примет этот принцип? Какова в таком случае «жизнь»?
Применяя этот тезис к знаменитому конфликту между Высшим судом и правительством "нового курса" Рузвельта, профессор Блэк тонко попрекает своих коллег, являющихся сторонниками Рузвельта, за их близорукость в осуждении юридического препятствия:
Стандартная версия истории, в которой были задействованы Высший суд и правительство "нового курса", хоть и по-своему точная, неверно расставляет акценты. ... Она концентрируется на трудностях; она почти забывает о том, чем всё это закончилось. Конечным итогом этого дела было то, что [и я хочу это подчеркнуть], где-то через двадцать четыре месяца задержек ... Высший суд, без единого изменения в законах своего сочинения или, даже, в своём действующем составе, поставило одобрительный штамп легитимности на "новый курс" и всю новую концепцию правительства Америки. (Блэк, Народ и суд, Black, The People and the Court, p. 64.)
Таким способом Высший суд сумел поставить точку и подавить многочисленных американцев, имевших сильные и основанные на Конституции претензии к "новому курсу".
Конечно, не все были удовлетворены. Бонни Принц Чарли (Bonnie Prince Charlie) со своим основанным на Конституции невмешательством государства в экономику (laissez-faire) по-прежнему волнует сердца немногих последователей в горах холерической оторванности от реальности. Но больше нет существенных или опасных общественных сомнений в конституционной власти Конгресса поступать так, как он это делает, с национальной экономикой. ... У нас не было других способов, кроме Высшего суда, обеспечить легитимность "нового курса". (Там же, стр. 65.)
Как признаёт Блэк, был один крупный теоретик политики, кто распознал — во многом, загодя, — зияющую дыру уязвимости в конституционных ограничениях на правительство, возникающую из-за возложения абсолютной власти интерпретации на Высший суд; это был Джон Колхаун (John C. Calhoun). Он не довольствовался "чудом" и провёл глубокий анализ конституционных проблем. В своём исследовании (Disquisition) Колхаун продемонстрировал внутреннюю тенденцию Государства прорываться сквозь ограничения такой Конституции:
Записанная Конституция имеет, разумеется, множество важных преимуществ, но будет огромной ошибкой предполагать, что лишь одного включения положений, предписывающих ограничивать и сдерживать власть правительства, без наделения тех, для защиты кого эти положения предназначены, способами принудить к их выполнению [курсив мой], будет достаточно для предотвращения злоупотребления полномочиями сильной и доминирующей партией. Партия, контролирующая правительство, сможет, с помощью той же народной Конституции, делающей правительство необходимым для защиты общества, извлечь выгоду из власти, дарованной ей Конституцией, и будет противостоять ограничениям, предназначенным для её сдерживания. ... Меньшая или более слабая партия, напротив, пойдёт в противоположном направлении и будет рассматривать их [ограничения] как необходимые для её защиты против доминирующей партии. ... Но, пока нет способов, которыми они могут принудить главенствующую партию подчиняться этим ограничениям, единственным утешением для них будет буквальное толкование Конституции. ... На что главенствующая партия ответит более вольным толкованием. ... Толкование за толкованием — одно для сужения, а другое для расширения власти правительства до максимальных пределов. Но каковы шансы буквального толкования слабой партии против вольного толкования сильной партии, если у сильной партии есть вся сила правительства для претворения своего толкования в действие, а у слабой партии нет способов навязать своё толкование? Результат такого неравного соперничества не вызывает сомнений. Главенствующая партия в интересах ограничений будет наделена повышенными полномочиями. ... В конце соперничества появится новая версия Конституции. ... Ограничения, в конце концов, будут сведены на нет, а правительство получит неограниченную власть. (Джон Колхаун, Исследование правительства, John C. Calhoun, A Disquisition on Government (New York: Liberal Arts Press, 1953), pp. 25–27. Также ср.: Мюррэй Ротбард, Консерватизм и свобода: либертарный комментарий, Murray N. Rothbard, "Conservatism and Freedom: A Libertarian Comment," Modern Age (Spring, 1961): p. 219.)
Одни из немногих политологов, кто оценил результаты анализа Конституции Колхауном, был профессор Аллен Смит (J. Allen Smith). Смит заметил, что Конституция была спроектирована с включением возможностей контроля и регулирования, ограничивающих власть любого правительства, а после чего был создан Высший суд с монополией на абсолютную власть интерпретации. Если федеральное правительство было создано для контроля за попытками вмешательства в права личности со стороны отдельных штатов, то кто должен контролировать федеральную власть? Смит отстаивал мнение, что идея контроля-и-регулирования, реализованная в Конституции, внутренне предполагала сопутствующее воззрение, что ни одной из ветвей власти не будет передана абсолютная власть интерпретации: «Народ предполагал, что новому правительству не будет разрешено определять границы собственных полномочий, поскольку в этом случае именно оно, а не Конституция, будет главенствовать».
Аллен Смит, Рост и упадок конституционного правительства, J. Allen Smith, The Growth and Decadence of Constitutional Government (New York: Henry Holt, 1930), p. 88. Смит добавил: Было очевидным, что там, где положение Конституции было создано с целью ограничения власти какого-нибудь государственного органа, оно могло быть эффективно аннулировано, если его интерпретация и реализация предоставлены тем властям, которых оно должно сдерживать. Очевидно, здравый смысл требовал, чтобы ни один орган власти не мог определять свои собственные полномочия. Определённо, здравый смысл и «чудеса» диктуют совсем разные взгляды на правительство (с. 87).
Решением, предложенным Колхауном (и развитым в этом столетии такими авторами, как Смит), была, конечно, знаменитая доктрина «дружного большинства». Если некое влиятельное провинциальное меньшинство, к примеру правительство штата, считает, что федеральное правительство превышает свои полномочия и покушается на права этого меньшинства, то данное меньшинство имеет право наложить вето на применение этой власти, квалифицировав его как неконституционное. В применении к правительствам штатов эта теория вводила право «обнуления» федерального закона или регулирования в пределах юрисдикции штата.
Теоретически результирующая конституционная система должна была бы обеспечить, что федеральное правительство следит за тем, чтобы правительства отдельных штатов не нарушали права индивидов, а в то же время правительства штатов будут следить, не чрезмерна ли федеральная власть над индивидами. И тем не менее, хотя такие ограничения, без сомнений, были бы эффективней, чем существующие сейчас, с решением Колхауна связано много сложностей и проблем. Если и в самом деле группа подчинённых должна иметь право вето в касающихся её вопросах, то зачем останавливаться на правительствах штатов? Почему бы не ввести право вето в округах, городах, городских районах?
Далее, групповые интересы могут быть не только связаны с административной вертикалью, но и по профессиям, социальным группам и т.д. Как насчёт булочников, таксистов и представителей других профессий? Разве не следует предоставить им право вето касательно их жизни? Это приводит нас к важному заключению, что теория обнуления ограничивает свой контроль только подразделениями самого правительства. Давайте не будем забывать, что федеральное правительство и правительства штатов вместе со всеми сопутствующими ветвями — это всё ещё государство, движимое государственными интересами, а не интересами отдельных граждан.
Что помешает применить систему Колхауна наоборот, когда правительства штатов осуществляли бы тиранию над своими гражданами и с помощью вето мешали бы федеральному правительству в его попытках остановить такую тиранию? Или как насчёт молчаливого согласия правительств штатов с федеральной тиранией? Что помешает федеральному правительству и правительствам штатов заключить взаимовыгодные союзы для совместной эксплуатации граждан? И даже если бы частные группировки по профессиям получили бы некую форму «функционального» представления в правительстве, что помешает им использовать Государство для получения субсидий и прочих особых привилегий для себя или что запретит им ввести принудительные картели для представителей своих профессий?
Коротко говоря, Колхаун не развил свою новаторскую теорию достаточно последовательно: он не продумал её вплоть до, собственно, индивида. Если, в конечном счёте, именно индивид является тем, чьи права должны быть защищены, то последовательная и согласованная теория дала бы право вето каждому индивиду; это некий «принцип единства». Когда Колхаун писал, что «[правительство] не может начать или продолжать функционировать без дружного согласия всех», он, возможно неосознанно, пришёл именно к тому же выводу. (Колхаун, Исследование правительства, Calhoun, A Disquisition on Government, pp. 20–21.)
Но такие рассуждения уводят нас далеко от нашей темы, поскольку далее на этом пути лежат политические системы, которые вряд ли вообще можно назвать «Государствами». (В последние годы принцип единодушия испытал возрождение в очень сильно ослабленном виде, в особенности в сочинениях профессора Джеймса Бьюкенена (James Buchanan). Однако, введение принципа единодушия в настоящих условиях и применение его только к изменениям в статусе кво, а не к существующим законам, может привести лишь к тому, что концепция ограничения вновь превратится в печать Государства. Если принцип единодушия применять лишь к изменениям в законах и указах, то всё зависит от природы исходной «начальной точки». См.: Джеймс Бьюкенен и Гордон Таллок, Методы расчёта согласия, James Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962), в разных частях книги.)
Просто для примера, также как право обнуления для правительства штата логичным образом предполагает право отделения, так и право обнуления у индивида предполагало бы право любого индивида «выйти» из состава Государства, где он живёт. (См.: Герберт Спенсер, Право игнорировать государство, Herbert Spencer, "The Right to Ignore the State," in Social Statics (New York: D. Appleton, 1890), pp. 229–39.)
Итак, Государство, как и всегда, показало поразительный талант к распространению своей власти сверх всяческих пределов, какие только могли бы на него быть наложены. Поскольку Государство необходимым образом живёт за счёт принудительной конфискации частного капитала, а стало быть, расширение его полномочий необходимым образом предполагает всё большее нашествие на индивидов и частные предприятия, то мы должны заключить, что Государство в глубинной своей сущности является антикапиталистом. В некотором смысле, наша позиция является противоположностью марксистского афоризма о том, что Государство — это «исполнительный комитет» правящего сегодня класса — в нашем случае, предположительно, капиталистов. Напротив, Государство — организация политических методов — состоит из и является источником этого «правящего класса» (скорее, правящей касты), находясь в постоянной оппозиции истинно частному капиталу. Таким образом, мы можем сказать вслед за Жувенелем:
Лишь те, кто не знает ничего ни о каких временах, кроме своего, те, кто абсолютно невежественен относительно манеры поведения Власти на протяжении тысячелетий, — лишь они будут считать эти действия [национализацию, налог на доходы и проч.] результатом некого конкретного набора доктрин. На самом деле, это обычные проявления Власти, совсем не изменившие свою суть с времён конфискации монастырской собственности Генрихом VIII. Всё тот же принцип в действии; нехватка авторитета, жажда ресурсов; во всех этих действиях присутствуют всё те же признаки, включая быстрый карьерный взлёт тех, кто делит трофеи. Неважно, социалистическая или нет, Власть всегда должна быть в состоянии войны с капиталистическими лидерами и грабить у капиталистов их накопленные богатства; поступая так, она подчиняется законам своей природы. (Де Жувенель, О власти, De Jouvenel, On Power, p. 171.)